Введение
Введение
Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002г., — это, без преувеличения, эпохальное событие в развитии российской правовой системы. Он имеет основополагающее значение не только для дальнейшего совершенствования настоящего и будущего административного права, административно-правовой практики, но и для всего российского права и прежде всего той ее части, которая связана с обес-йечением законности и охраной правопорядка в нашей стране. Принятием данного законодательного акта завершена замена «штрафного» (наказательного, охранительного) права, действовавшего в советский период.
Кодекс об административных правонарушениях создает предпосылки для повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями, укрепления законности и дисциплины в стране. Он, в частности, восполняет имеющиеся пробелы в административно-правовой защите частного и публичного интереса, содержит более надежные гарантии прав потерпевших, лиц, привлекаемых к административной ответственности, устанавливает более жесткие требования к процессуальной форме решения дела об административном правонарушении. Наряду с этим оставлен разумный простор для административного усмотрения.
Новый Кодекс — это важный шаг на пути практической реализации статьи 72 Конституции Российской Федерации 1993г., которая отнесла административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, четко разграничивая предметы ведения указанных субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.
В новом Кодексе об административных правонарушениях воплощены последние достижения науки административного права. В то же время он, несомненно, служит источником и катализатором дальнейшего пересмотра сложившейся системы воззрений относительно административной ответственности, административного правонарушения и административного наказания.
Принятие нового Кодекса об административных правонарушениях было обусловлено многими факторами, главенствующую роль среди которых играют политические факторы. Действовавший с 1984г. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях являлся продуктом иного социально-экономического строя. В нем были заложены принципы и нормы, обслуживающие советскую модель государственно-правового устройства и, следовательно, идущие вразрез с курсом на строительство правового, демократического государства.
Конституция Российской Федерации установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст.2). Обеспечение этих конституционных норм стало приоритетным направлением деятельности всех правоохранительных органов. Между тем Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был ориентирован прежде всего на защиту интересов государства. И это наглядно видно из текста статьи 1 Кодекса, которая определяла задачи законодательства об административных правонарушениях. В частности, первые две из них — это охрана общественного строя СССР и социалистической собственности. Противоречащами Конституции РФ являлись и иные положения статьи 1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в соответствии с которыми в качестве ориентиров законодательства об административных правонарушениях признавались «укрепление социалистической законности», «воспитание граждан в духе... уважения... к правилам социалистического общежития». В условиях новюго федеративного устройства России явно устарели нормы ранее действовавшего Кодекса, определявшие компетенцию различных национально-государственных и административно-территориальных образований в области законодательства об административных правонарушениях.
В период действия этого Кодекса произошли кардинальные изменения в сфере экономики. Страна перешла к рыночной системе хозяйствования. Равное признание получили частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Все это потребовало, с одной стороны, законодательного закрепления надежных гарантий защиты экономических интересов всех хозяйствующих субъектов, с другой — равного подхода к этой защите со стороны судебных, правоохранительных и иных государственных контрольных (надзорных) органов. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не обеспечивал в полной мере соблюдение указанных требований в силу своей ориентации на защиту государственного интереса и имеющейся пробельности в части, касающейся защиты экономических интересов других субъектов. Несоразмерными новым экономическим условиям, зачастую попросту символичными, являлись размеры наиболее распространенного административного взыскания — штрафа, установленные Кодексом РСФСР.
Наконец, важной причиной разработки нового Кодекса об административных правонарушениях стали существенные изменения в правовой сфере жизни общества. На базе новой Конституции РФ шел активный процесс обновления различных отраслей законодательства. В частности, были приняты новые Уголовный, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации. Значительно обогатилась своими достижениями административно-правовая наука. На этом фоне отчетливо проявились юридические недостатки действующего на то время законодательства об административных правонарушениях. Один из этих недостатков состоял в том, что законодательство об административной ответственности физических и юридических лиц было разрозненно. Ранее действовавший Кодекс содержал нормы, устанавливающие административную ответственность только граждан и должностных лиц. Вопросы же административной ответственности юридических лиц напрямую регулировались отдельными законами или нормами, включенными в различные законодательные акты. Причем порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц порой отличался от процессуальных правил, которые устанавливались этим Кодексом, или вообще надлежащим образом не был прописан. Это, естественно, не отвечало требованиям законодательной техники, не обеспечивало единства правоприменительной практики и неоправданно затрудняло ее, создавало возможность для произвольного толкования административно-процессуальных норм.
Новый Кодекс об административных правонарушениях снял данную проблему. Он объединил нормы об административной ответственности физических и юридических лиц. Теперь привлечение к административной ответственности граждан, должностных лиц и юридических лиц осуществляется на основе единых материальных норм и в рамках единых процессуальных правил.
Каковы основные идеи и отличительные особенности нового Кодекса?
Кодекс ориентирован на защиту прав и законных интересов гражданина, работника и юридического лица. Законодатель исходит из того, что в равной мере должны быть обеспечены как права потерпевшего, так и лица, привлекаемого к административной ответственности, а равно и других участников администра-тивно-юрисдикционных отношений. Эта идея воплощена в нормах, закрепляющих задачи законодательства об административных правонарушениях, права участников административного процесса, гарантии обеспечения объективного и справедливого рассмотрения дела об административном правонарушении.
В Кодексе реализованы требования международно-правовых актов о защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе положения Всеобщей декларации прав человека (1948г.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950г.), других международных актов, регулирующих вопросы борьбы с правонарушениями.
Статья 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.
Определенные изменения претерпел институт административной ответственности. Расширена сфера общественных отношений, подлежащих административно-правовой охране, за счет установления административной ответственности за некоторые деяния в сфере экономической деятельности, обеспечения общественной, экологической безопасности, в области информации и др. Одновременно законодатель отменил административную ответственность за отдельные виды деяний, утратившие на современном этапе свойство общественной вредности.
Увеличены максимальные размеры штрафов, налагаемых за ряд правонарушений. Вместе с тем смягчены отдельные жесткие санкции, принятые в последние годы. Уточнены с учетом наработанной практики признаки многих составов административных правонарушений. В целом Особенная часть нового Кодекса значительно увеличилась по сравнению с Особенной частью ранее действовавшего Кодекса (более чем в два раза).
В новом Кодексе об административных правонарушениях, как и в Кодексе РСФСР, закреплены общие принципы административной ответственности, составы конкретных правонарушений и процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, их подведомственность (подсудность), порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Таким уровнем комплексности не обладает ни один из ныне действующих кодифицированных актов о юридической ответственности.
Исходя из необходимости усиления гарантий законности, объективности и справедливости при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, соблюдения прав граждан, привлекаемых к ответственности, значительно детализирована и расширена процессуальная часть нового Кодекса. На сегодняшний день в нем насчитывается 172 статьи, посвященные процессуальным вопросам.
Усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях, исправления допущенных ошибок. Так, теперь по всем делам обеспечивается судебная защита прав и законных интересов физических и юридических лиц. Кроме того, может быть обжаловано и решение судьи по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.
В Кодексе введена новая форма производства по делу об административном правонарушении — административное расследование. Оно осуществляется по отдельным категориям дел, требующим производства экспертиз, иных сложных процессуальных действий, связанных со значительными временными затратами. Срок проведения административного расследования — один месяц, в исключительных случаях он может быть продлен еще на один месяц, а по делам о нарушении таможенных правил — на шесть месяцев.
С учетом изменений в государственной системе контроля и надзора в Кодексе скорректирован круг органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, установлены общие принципы наделения соответствующих должностных лиц юрисдикционными полномочиями. Впервые в Кодексе нашел решение весьма актуальный вопрос о подведомственности дел об административных правонарушениях в случаях реорганизации, переименования или упразднения какого-либо юрисдикционного органа. В соответствии с мировой практикой и в целях усиления гарантий прав и свобод человека и гражданина расширена исключительная компетенция судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Новый Кодекс в отличие от ранее действовавшего Кодекса с позиций юридической техники более удобен в пользовании им. Принятая нумерация статей упрощает процесс внесения в него дополнений.
С введением нового Кодекса в действие утратили силу Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и еще 135 различных законодательных актов Российской Федерации и их отдельных предписаний об административной ответственности. С этого же времени также не подлежат применению на территории Российской Федерации нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР.
Соловей Ю.П., доктор юридических наук, профессор
Черников В.В., доктор юридических наук, профессор